Grupy Kopernika

Informacja o spotkaniu Grupy Kopernika

Informacja „Grupy Kopernika” Grupa Kopernika podjęła decyzję, by na kilka tygodni przed przyjęciem Polski do Unii Europejskiej poddać do publicznej dyskusji temat aktualny, aczkolwiek mało dostrzegany, a który wielokrotnie zajmował członków niemiecko-polskiej grupy ekspertów podczas jej posiedzeń.

„Grupa Kopernika” przyjrzała się sytuacji panującej w niemiecko-polskiem regionie przygranicznym. Przedstawiany poniżej Raport VII streszcza przeprowadzoną analizę oraz przedstawia zalecenia dla polityki.

Dr. Dieter Bingen, Darmstadt                                       8 marca 2004
Prof. dr Marek Zybura, Szczecin

Raport VII Grupy Kopernika Przed rozszerzeniem Unii Europejskiej: Konieczność działań w niemiecko-polskiej strefie przygranicznej

Kontrowersje wokół wojny w Iraku, prowadzona emocjonalnie debata na temat utworzenia centrum przeciw wypędzeniom oraz diametralne różnice poglądów co do przyszłej konstytucji UE doprowadziły do pogorszenia klimatu politycznego między Berlinem a Warszawą w przeddzień przystąpienia Polski do Unii Europejskiej 1 maja 2004 roku. Fiasko szczytu europejskiego w Brukseli w grudniu 2003 roku wywołało w szerokich kręgach niemieckich elit rozgoryczenie i rozczarowanie stanowiskiem polskiego sąsiada. Wskutek polskiego veta przeciwko konstytucji europejskiej w Berlinie ostygło zainteresowanie poszerzeniem Unii o kraje wschodnioeuropejskie, głównie Polskę; zmalała także gotowość podjęcia koniecznych w tym kierunku działań. Zamiast tego rozważa się alternatywne scenariusze przyszłej integracji, koncentrujące się na dotychczasowych członkach UE. Senariusz ten pomijałby Polskę jako głównego aktora.
Tym samym pilnie potrzebne przygotowania do przekształcenia liczącej 476 km długości granicy polsko-niemieckiej na Odrze i Nysie w wewnętrzną granicę Unii Europejskiej straciły na ważności. Między elitami politycznymi z Polski i Niemiec nie toczy się obecnie wystarczająca wymiana poglądów o praktycznym wymiarze rozszerzenia Unii Europejskiej na wschód w sferze politycznej, społecznej i gospodarczej. Dla słabej pod względem gospodarczym polsko-niemieckiej strefy przygranicznej mogłoby to oznaczać dodatkowe straty, opóźnienie oczekiwanych inwestycji, a w konsekwencji tego wzrost niepotrzebnych napięć w polityce i gospodarce.

W niecałe dwa miesiące przed rozszerzeniem Unii nadal nie rozwiązano zasadniczych kwestii dotyczących konkretnego zastosowania czterech swobód unijnych, tzn. wolnego przepływu kapitału, usług, osób oraz towarów. Umowa akcesyjna Polski z Unią oraz umowa ze Wspólnotą Europejską regulują owe zagadnienia (łącznie z wynegocjonowanymi okresami przejściowymi) w ogólnych ramach prawnych. Ponieważ jednak poszczególne państwa uchwalają własne regulacje wewnętrzne, obowiązujące w Unii swobody, jakie teoretycznie przysługiwałyby polskim obywatelom w Niemczech i niemieckim obywatelom w Polsce od 1.5.2004 r., mogą zostać rozmyte. Ponadto artykuły 38 i 39 aktu akcesyjnego będącego częścią umowy akcesyjnej dziesięciu nowych członków zawierają odrębne klauzule ochronne, które nie występowały ani w Traktatach Rzymskich ani też w regulacjach związanych z wcześniejszym rozszerzeniem Unii Europejskiej. Owe klauzule odnoszące się do rynków wewnętrznych oraz sądownictwa i spraw wewnętrznych mogą na wniosek jednego z dotychczasowych członków UE spowodować czasowe wykluczenie nowych państw członkowskich z określonych programów integracji, a mianowicie w przypadku spodziewanych zakłóceń z powodu niedotrzymania reguł unijnych. Według ekspertyzy przeprowadzonej przez prof. Martina Seidla z Centrum Badań nad Integracją Europejską przy Uniwersytecie w Bonn "klauzule ochronne odzwierciedlają podświadomą obawę, iż rozszerzenie Unii o państwa wschodnioeuropejskie, które z powodów politycznych uznano za nieuniknione a obecnie, również z przyczyn politycznych, nie do odłożenia na później, może pod pewnymi warunkami odbyć się kosztem absolutnej dojrzałości nowych państw członkowskich". A ponieważ klauzule ochronne mogą zostać zastosowane jako środek ostrożności jeszcze przed przystąpieniem do Unii, nie da się wykluczyć, iż w sytuacji silnych napięć politycznych, jakie chwilowo panują między Polską a Niemcami, instrument ten mógłby zostać użyty zanim obie strony skoncentrują sie na dyskusji o maksymalnym wykorzystaniu szans, jakie daje rozszerzenie Unii.

Niekorzystny klimat polityczny, silne tendencje protekcjonistyczne spowodowane trudną sytuacją gospodarczą w Niemczech oraz odbiegająca od życzeń obywateli, autorytarna i podatna na korupcję administracja w Polsce wywołują przypuszczenie, iż prawo wspólnoty będzie interpretowane w pierwszym rzędzie w ten sposób, by chroniło status quo, a z drugiej strony blokowało liberalizację przepływu towarów, usług, kapitału i osób. System informacyjny, przepisy traktatu z Schengen, a ponadto zagrożenia ze strony międzynarodowego terroryzmu miesiącami służyły polskim i niemieckim politykom jako pretekst, aby także po rozszerzeniu Unii Europejskiej nie zmieniać niczego w zakresie kontroli paszportowej na granicy polsko-niemieckiej, a tym samym opóźnić możliwość przekraczania granicy na podstawie dowodów osobistych. Według najnowszych informacji od 1.5.2004 roku polskie i niemieckie dowody osobiste miałyby być respektowane jako dokumenty podróży. Nadal jednak nie wyjaśniono kwestii, czy na granicy polsko-niemieckiej stworzone zostaną dwa stanowiska odpraw - dla obywateli z Unii i dla pozostałych. Zaskoczenie budzą informacje polskich mieszkańców pogranicza, iż w przededniu przystąpienia do EU na granicy z Niemcami zamiast rozluźniać, zaostrza się kontrolę osobistą. Tym samym obywatele polscy coraz częściej wypytywani są o cel ich podróży do Niemiec i zmuszani do podania osobistych danych o ich znajomych, przyjaciołach oraz partnerach handlowych w Niemczech. Rozpoczęcie zaplanowanej przez niemieckie Ministerstwo Finansów ofensywy przeciwko pracy na czarno od 1.2.2004 roku pozwala oczekiwać wzmożenia kontroli obywateli polskich przez niemiecką policję celną. W tym celu zamierza się zaangażować około 5000 celników. Odpowiednia propaganda ma zachęcić niemieckich obywateli do swego rodzaju „polowania na czarownice”, w tym przypadku na pracujących na czarno, którzy – jak wiadomo – pochodzą głównie z Polski. Ponieważ tego typu inicjatywy szybko wymykają się spod kontroli, należałoby z góry zastanowić się nad politycznymi i ekonomicznymi szkodami, jakie może przynieść zaplanowana kampania.

Ekonomiści oraz prawnicy obawiają się dodatkowo, iż wskutek włączenia do konstytucji Unii Europejskiej obowiązującej w niej obecnie Karty Praw Człowieka oraz przewidzianego w projekcie konstytucji rozszerzenia kompetencji Unii o sfery polityki socjalnej i zdrowotnej, nastąpi w dalszej perspektywie ograniczenie podstawowych swobód ekonomicznych. Przykładowo możliwe jest ograniczenie swobody przepływu towarów w wyniku ingerencji Komisji Europejskiej w politykę zdrowotną.

Urzędy celne oraz straż graniczna po obu stronach granicy nie posiadają dotychczas wspólnego planu działania określającego przebieg kontroli po 1.5.2004 r. Do wyjaśnienia pozostają nadal kwestie związane z przeobrażeniem niemieckich i polskich urzędów celnych w tzw. tranzytowe urzędy celne UE. Ponieważ owe urzędy będą znajdować się na niemieckim i polskim terytorium państwowym, pozostaje jeszcze wiele problemów do rozwiązania na szczeblu ministerialnym. Zwłaszcza w strefie przygranicznej daje się oddczuć narastające zamieszanie wśród lokalnych kół gospodarczych i w administracji, które sceptycznie podchodzą do projektu rozszerzenia UE. Można oczekiwać, iż w następnych miesiącach urzędy celne zaleje fala zapytań, na co nie są one przygotowane, gdyż na płaszczyźnie bilateralnej między Niemcami a Polską nie podjęto ustaleń w kwestii regulacji szczególnych, przypadków wyjątkowych oraz implikacji związanych z okresami przejściowymi.

Niemiecko-polska strefa przygraniczna jako potencjalny region wzrostu gospodarczego

Niemiecko-polską strefę przygraniczną cechuje słaba dynamika wzrostu gospodarczego. W okresie powojennym rozwój tego regionu został w dużej mierze podporządkowany interesom wojska i straży granicznej; w regionie stacjonowały również oddziały armii radzieckiej. Tym samym rejony położone bezpośrednio przy granicy były przez dziesięciolecia wyłączone z rozwoju gospodarczego i ruchu turystycznego. Po zjednoczeniu Niemiec oraz przełomie politycznym w Polsce rozpoczął się nowy etap współpracy przygranicznej. Współpraca ta doprowadziła przede wszystkim do znacznego rozszerzenia kontaktów na płaszczyźnie lokalnej między ludnością oraz regionalną administracją krajów związkowych i sąsiadujących z nimi województw. Jednak kontakty te nie ożywiły jak dotąd gospodarki strefy przygranicznej.

W przededniu przystąpienia Polski do UE współpraca gospodarcza w strefie przygranicznej jest słabo rozwinięta. Większość polskich przedsiębiorstw woli partnerów z zachodniej części Niemiec. Ale i niemieccy inwestorzy „przeskakują” strefę przygraniczną i wybierają lokalizacje w Polsce centralnej, na Śląsku lub w Wielkopolsce.

Szczególnym problemem niemiecko-polskiej strefy przygranicznej jest słaby rozwój gospodarczy po obu stronach granicy oraz brak kapitału tamtejszych przedsiębiorstw. Po zjednoczeniu Niemiec w nowych krajach związkowych doszło do radykalnej restrukturyzacji, w wyniku której liczne przedsiębiorstwa ogłosiły upadłość. Obecnie stopa bezrobocia jest najwyższa na wschodzie Niemiec; skąd też emigruje najwięcej osób do zachodniej części kraju, a tutejsze średnie i małe firmy wykazują słabe zasoby finansowe.

Sytuacja gospodarcza po polskiej stronie granicy jest podobnie problematyczna. Województwa zachodnie należą w Polsce do obszarów o największej stopie bezrobocia. Wprawdzie w zakresie rozwoju gospodarczego notuje się tutaj największą liczbę małych i średnich przedsiębiorstw, jednak są to głównie małe firmy rodzinne, które nie są w stanie sprostać międzynarodowej konkurencji. Brak możliwości korzystania z tanich kredytów dodatkowo obniża szansę na kapitał inwestycyjny po polskiej stronie granicy.

Bariery natury mentalnej i biurokratycznej

Słabo rozwinięta współpraca gospodarcza między wschodnimi Niemcami a zachodnią Polską jest również rezultatem barier mentalnościowych oraz uprzedzeń wobec sąsiadów. Istotną przyczyną dotychczasowego skromnego zaangażowania wschodnioniemieckich przedsiębiorstw po polskiej stronie granicy są nadal silne uprzedzenia wobec Polaków oraz brak wystarczających informacji o tamtejszych warunkach dla inwestycji. Doświadczenia tych nielicznych wschodnioniemieckich przedsiębiorców, którzy zdecydowali się na utworzenie firmy po polskiej stronie granicy, nie wystawiają dobrego świadectwa klimatowi inwestycjnemu w Polsce. Jako najważniejsze utrudnienia przy zakładaniu firmy w Polsce wymienia się biurokrację, częste zmiany prawne oraz korupcję. Wyniki analiz instytutów badań nad gospodarką pokazują, iż przedsiębiorcy, którzy mimo przeszkód nawiązali współpracę z polskimi partnerami, wiążą większe nadzieje z rozszerzeniem UE niż ci, którzy nie zrobili tego kroku.

Polscy przedsiębiorcy, którzy zdecydowali się założyć firmę w Niemczech, wskazują również na przeszkody biurokratyczne związane głównie z silną ochroną firm rodzimych. Mowa jest przede wszystkim o zdystansowanym podejściu oraz nieufności wielu lokalnych urzędników. Niepoślednią rolę odgrywają tu nie tylko typowe uprzedzenia wobec Polaków, lecz charakterystyczny także we wschodniej części Niemiec patriotyzm lokalny, którego skutkiem jest odgraniczanie się od obcych, nawet gdy stoi ono w sprzeczności z racją ekonomiczną. Wyraża się to przykładowo w niechęci wynajmowania mieszkań obywatelom polskim.

Potrzeba rozwoju projektów komunikacji w strefie przygranicznej

W ostatnich latach eksperci ekonomiczni oraz politycy często podkreślali szanse dla niemiecko-polskiej strefy przygranicznej jako regionu wzrostu gospodarczego w zjednoczonej Europie. Jednak z braku nowoczesnej infrastruktury w strefie przygranicznej nie będzie ich można w pełni wykorzystać w pierwszych latach po wstąpieniu Polski do UE. W momencie przystąpienia Polski do Unii nadal nie będzie ani jednej autostrady, która łączyłaby Polskę i Niemcy. Uruchomienie autostrady między Wrocławiem a Dreznem oraz między Warszawą a Berlinem potrwa jeszcze wiele lat. Jedynie między Warszawą a Berlinem kursują pociągi Intercity. Połączenia kolejowe na odcinkach Wrocław-Berlin oraz Szczecin-Berlin nadal są zbyt czasochłonne i zbyt skomplikowane. Wdrożenie ważnych projektów komunikacyjnych, jak np. otwarcie nowych przejść granicznych czy też połączeń w trójkącie między Polską, Niemcami a Republiką Czeską nie może dojść do skutku z powodu przeszkód proceduralnych oraz narodowych odczuć. Dziwi fakt, iż najnowsze unijne inicjatywy wspomagające wzrost gospodarczy opiewające na sumę 200 mrd Euro nie przewidują ani jednego projektu dla niemiecko-polskiej strefy przygranicznej.

Nacisk konkurencyjny oraz liberalizacja jako bodźce wzrostu gospodarczego

Oprócz budowy nowoczesnej infrastruktury komunikacyjnej decydujące znaczenie dla rozruchu gospodarczego w niemiecko-polskiej strefie przygranicznej będzie miała także daleko posunięta liberalizacja niemieckiej polityki gospodarczej, która obecnie charakteryzuje się silnym protekcjonizmem. Polski budżet nie może sobie pozwolić na podobny interwencjonizm państwa. We wschodnioniemieckich krajach związkowych prywatni inwestorzy mogą liczyć na pomoc ze środków publicznych w wysokości do 35 % sumy inwestycji. Dodatkowo na lata 2005-2019 wyasygnowano sumę 105 mld Euro w ramach II. Paktu Solidarnościowego, która – mimo rosnącej krytyki ze strony niemieckich ekspertów gospodarczych – miałaby jeszcze raz pobudzić wschodnioniemiecką gospodarkę. W Polsce natomiast brakuje także mechanizmów chroniących rodzimych przedsiębiorców i rzemieślników w takim stopniu, jak to się często praktykuje po niemieckiej stronie strefy przygranicznej. Tym samym decydujące znaczenie dla ożywienia strefy przygranicznej będzie miał stopień realizacji reform zamierzonych przez rząd Republiki Federalnej oraz stopień liberalizacji rynku wschodnioniemieckiego. Silniejszy nacisk konkurencyjny mógłby pobudzić liczne inicjatywy lokalne właśnie we wschodniej części Niemiec, które nadal są skromne. W odróżnieniu od Polski, gdzie przedsiębiorcy zdobywali swoje pierwsze doświadczenia kapitalistyczne poprzez handel przygraniczny, bogata RFN zaraz po zjednoczeniu rozpięła finansowy i socjalny parasol ochronny nad wschodnimi Niemcami. Skutkiem tego był daleko posunięty paraliż ducha przedsiębiorczości. Jest to też podstawowa przyczyna, dlaczego właśnie we wschodnich Niemczech panuje taki lęk przed konkurencją małych i średnich firm oraz rzemieślników z Polski.

Znaczenie małych i średnich przedsiębiorstw

Większość ekspertów analizujących gospodarkę jest zgodna co do tego, iż rozszerzenie Unii Europejskiej na wschód nie wywoła boomu gospodarczego porównywalnego z tym, jaki nastąpił po otwarciu państw postkomunistycznych na kapitał zachodni w latach 90. Efekty owego otwarcia zostały już skonsumowane, większość niemieckich przedsiębiorstw osiedliło się w Europie wschodniej i środkowej, a w tym również w Polsce. Nowe impulsy gospodarcze - jako efekt rozszerzenia Unii na wschód - pobudzą dlatego głównie powstawanie nowych regionalnych przestrzeni gospodarczych oraz rozwój małych i średnich przedsiębiorstw. W odniesieniu do niemiecko-polskiej strefy przygranicznej można się liczyć raczej z drugim scenariuszem, ponieważ utworzenie nowych, regionalnych ośrodków rozwoju wiąże się z istnieniem nowoczesnych sieci komunikacyjnych, których brakuje na pograniczu polsko-niemieckim. Deficyt ten już dzisiaj jest winny temu, iż zagraniczni inwestorzy w krajach kandydackich coraz częściej koncentrują się na innych regionach. Funkcjonujący już obecnie system autostrad w Słowacji, Czechach i na Węgrzech przynosi korzyści właśnie tym krajom. Dowodem na to są coraz bardziej intensywne kontakty gospodarcze Saksonii z wymienionymi krajami w dziedzinie technologii ochrony środowiska i przemysłu samochodowego. Potencjalne możliwości współpracy w zakresie technologii ochrony środowiska dla przedsiębiorstw wschodnioniemieckich w Polsce są wykorzystywane dotychczas w niewielkim stopniu; a kontakty między sąsiadującymi ze sobą krajami związkowymi i województwami w Polsce nie wspierają ich ani nie wpływają na nie w dostatecznym stopniu. Tymczasem w następnych latach będzie trzeba zainwestować w Polsce w poprawę techniki ochrony środowiska miliardy euro, by sprostać normom europejskim po przystąpieniu do Unii i by dotrzymać terminów przewidzianych w okresie przejściowym.

Granica wewnętrzna jako potencjalne źródło konfliktów

Zniesienie kontroli celnych oraz ujednolicenie rozporządzeń z chwilą przejęcia acquis communautaire przez Polskę powinno teoretycznie doprowadzić do uproszczenia współpracy gospodarczej i ułatwić tworzenie nowych podmiotów gospodarczych w strefie przygranicznej. Aby maksymalnie wykorzystać możliwości wynikające z czterech swobód europejskich (pod warunkiem przestrzegania wynegocjowanych regulacji przejściowych): swobody przepływu kapitału, usług, towarów i osób, niezbędna jest odpowiednia wola polityczna. Ponieważ jednak politycy po obu stronach granicy nie wykazują takiej woli, należy obawiać się, iż skutkiem początkowym rozszerzenia UE będzie pojawienie się nowych konfliktów. Przystąpienie Polski do UE pociągnie za sobą przypuszczalnie upadek wielu małych polskich przedsiębiorstw, które nie wytrzymają konkurencji, gdyż nie będą w stanie ponieść wysokich kosztów dopasowania się do standardów europejskich. Z kolei na skutek konkurencji z Polski wielu niemieckich rzemieślników będzie musiało zamknąć swoje zakłady. Można więc założyć, iż w pierwszych latach rozszerzenia UE na wschód nastąpi pogorszenie klimatu politycznego i gospodarczego w polsko-niemieckiej strefie przygranicznej. Tym ważniejsze jest, by już w przededniu przystąpienia Polski do Unii rozpoznać potencjalne obszary konfliktów i wspólnie przygotować ich rozwiązanie. Jednocześnie konieczne jest złagodzenie barier biurokratycznych, które przeszkadzają lepszej kooperacji gospodarczej w strefie przygranicznej.

Zalecenia dla polityki:

  1. Rządy Republiki Federalnej Niemiec oraz Rzeczypospolitej Polskiej powinny powołać grupy ekspertów (task force), które zajmowałoby się konkretnymi skutkami rozszerzenia EU dla polsko-niemieckiego ruchu granicznego. Chodziłoby przy tym głównie o weryfikację praktycznej realizacji czterech swobód unijnych, tj. swobody przepływu towarów, usług, kapitału oraz osób.

  2. Niemiecko-Polska Komisja Rządowa ds. współpracy przygranicznej oraz współpracy regionalnej powinna dostosować swoje procedury pracy i podejmowania decyzji do zadań wynikających z przystąpienia Polski do Unii. Modele działania i procedury ukierunkowane jedynie na współpracę bilateralną utrudniają optymalne wykorzystanie szans dla rozwoju gospodarczego w obu państwach, jakie niesie ze sobą rozszerzenie UE.

  3. Należy pilnie zmienić skład polskiej delegacji w Polsko-Niemieckiej Komisji Rządowej na korzyść silniejszej reprezentacji Ministerstwa Gospodarki, Pracy i Spraw Socjalnych, odpowiedzialnego za politykę regionalną oraz wykorzystanie funduszy strukturalnych z Unii Europejskiej. Ministerstwo o tak strategicznym znaczeniu dla przystąpienia Polski do UE nadal reprezentuje w Komisji tylko jeden przedstawiciel.

  4. Rząd Republiki Federalnej Niemiec oraz rząd Rzeczypospolitej Polskiej powinny bardziej zaangażować się w ożywienie gospodarcze niemiecko-polskiego pogranicza. To właśnie ta strefa przygraniczna leżąca w środku Europy, mogłaby przekształcić się w toku rozszerzenia UE w region wzrostu gospodarczego. Następstwem tego mógłby być wzrost gospodarczy oraz ożywienie rynku pracy we wschodnich Niemczech. Tego typu zaangażowanie na najwyższym szczeblu władzy pobudziłoby może administrację regionalną i lokalną w strefie przygranicznej i pomogło przełamać uprzedzenia i znieść przeszkody w swobodnym przepływie kapitału i osób.

  5. Zarówno polscy, jak i niemieccy politycy lokalni ze strefy przygranicznej powinni jeszcze bardziej wykorzystać czas, jaki pozostał do rozszerzenia UE na wschód oraz pierwsze miesiące po rozszerzeniu do stworzenia korzystnego klimatu inwestycyjnego.

  6. Przyszła polityka regionalna Unii Europejskiej oraz zamierzone nowe rozdysponowanie funduszy strukturalnych powinny stać się przedmiotem niemiecko-polskich konsultacji. W związku z przyznaniem wschodnim Niemcom wysokiego wsparcia w ramach II. Paktu Solidarnościowego oraz funduszu strukturalnego UE, a dla Polski, jako nowego członka unijnego, najwyższych środków wspierających, konieczna będzie polsko-niemiecka koordynacja w zakresie rozwoju infrastruktury.

  7. Zanim polsko-niemiecka granica stanie się wewnętrzną granicą Unii Europejskiej, tj. przed 1.5.2004 r., obywatele powinni uzsyskać dokładne i przystępne informacje o regulacjach szczególnych i okresach przejściowych w zakresie kontroli osób oraz kontroli celnych. Godne polecenia byłoby tu utworzenie na stronach internetowych polskiego i niemieckiego Ministerstwa Spraw Zagranicznych oraz Ministerstwa Gospodarki (włącznie z niemieckimi Ministerstwami Rolnictwa) odpowiednich linków oraz intensyfikacja informacji ze strony urzędów miejskich i gminnych w polsko-niemieckiej strefie przygranicznej.